El pasado 25 de mayo de 2021, la Quinta Sala de la Corte de Apelaciones de Concepción, acogió recurso de amparo deducido en favor de ciudadano venezolano, cuya solicitud de Visa de Responsabilidad Democrática fue cerrada a través de un correo electrónico de carácter masivo enviado el 11 de noviembre de 2020, ordenando al Consulado de Chile en Venezuela a continuar con la tramitación ya iniciada, adoptando, dentro de un plazo razonable que no podrá exceder de cuarenta y cinco días hábiles administrativos, todas las medidas que fueren del caso para continuar con la tramitación de la Visa de Responsabilidad Democrática relativas a la situación de reunificación familiar formulada, debiendo dar una respuesta precisa y clara, a la solicitud efectuada en tal sentido.

En opinión de los sentenciadores, no existiría un acto administrativo terminal propiamente dicho, en los términos de la Ley 19.880, situación que  conduce razonablemente a concluir que no se ha impedido, en forma definitiva, el ingreso al país al amparado. Sin embargo, y en base principalmente al principio de reunificación familiar reconocido en el artículo 9° de la Ley 20.430 – aplicable en la especie por analogía-, así como el deber de resguardo de la familia que dispone el inciso final del artículo 1° de la Constitución Política de la República, impone al Estado de Chile, luego de haber otorgado visa a la cónyuge e hijas del amparado, no ser el causante o responsable de impedimentos u obstáculos injustificados y/o arbitrarios de orden administrativo y burocrático que entorpezcan o dificulten más allá de lo razonable, la reunión de ellas y sus padres.

De acuerdo al Considerando Séptimo del fallo,  atendida la gravedad de la medida administrativa de obstaculizar el otorgamiento de la Visa de Responsabilidad Democrática que impide el ingreso al país del amparado para la reunificación familiar, requiere que los argumentos expuestos en la resolución impugnada excedan de los aspectos puramente formales, convirtiéndola en una actuación arbitraria, carente de razonabilidad suficiente en relación con la relevancia de la medida adoptada.

Compareció Marco Antonio Valdés chileno, abogado, cédula de identidad N° XX.YYY.ZZZ-X, domiciliado en XXXXX, comuna de XXXX, en representación de doña M.A.R.C., venezolana, soltera, médico cirujano, cédula de identidad para extranjeros N° 25.XXX.YYY-Z, T.C. N° XXX, XXXX, Región del Bío-Bío, y en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 inciso 3 de la Constitución Política de la República, recurriendo de amparo en favor de L.A.R.Z., venezolano, pasaporte N° XXXXX, en contra del MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES DE CHILE en razón del cierre y rechazo de su solicitud de Visa de Responsabilidad Democrática, acto que debe ser calificado como arbitrario e ilegal al vulnerar el derecho a la libertad personal del amparado contemplado en el artículo 19 N° 7 letra a) de nuestra Carta Fundamental, al impedirse la posibilidad de hacer ingreso a Chile y reunirse con su esposa e hijas, solicitando proceda a restaurar el imperio del derecho, ordenando al Ministerio de Relaciones Exteriores a dejar sin efecto la decisión de cerrar y rechazar la solicitud de Visa ó de Responsabilidad Democrática del amparado, y ordenar a la recurrida a través de la Sección Consular de Chile en Venezuela a citar al amparado sin más trámite a la entrevista de rigor, y cumplidos los requisitos establecidos otorgar la visa solicitada, emitiendo el salvoconducto respectivo en caso de que al momento de ser estampada la visa, el cierre de fronteras decretado en Chile continúe, con el fin de que puedan viajar a Chile y se materialice la reunificación familiar.

Indica, que Venezuela se encuentra pasando por una grave crisis humanitaria y económica, razón por la cual gran parte de su población ha decidido abandonar el país en busca de mejores condiciones de vida.

En razón de lo anterior, el grupo familiar, conformado por el amparado, don L.A.R.Z., su esposa, doña M.C.C.R., C.I. N° XX.XXX.XXX-Y, y sus hijas M.C.R.C., C.I. N XX.XXX.XXX-Y y M.A.R.C., C.I. N XX.XXX.XXX-Y tomaron la decisión de emigrar a Chile en búsqueda de un mejor futuro.

La primera en viajar a Chile, en el mes de julio del año 2017, fue una de las hijas del amparado, M.R., médico cirujano, con residencia en la comuna de Talcahuano, actualmente tramitando su permiso de Permanencia Definitiva ante el Departamento de Extranjería y Migración.

Posteriormente, en el mes de mayo de 2019, el amparado, don L.R., su esposa, doña M.C., y su hija M.R., solicitaron Visa de Responsabilidad Í Democrática a través del Sistema de Atención Consular del Ministerio de Relaciones Exteriores, con el fin de obtener una visa de residencia que les permitiera viajar a Chile, reunirse con su hija y hermana, M.R., y comenzar una nueva vida en nuestro país.

Las Visas de Responsabilidad Democrática de doña M.C. y de M.R. fueron aprobadas y estampadas en el mes de Agosto de 2019 por el Consulado de Chile en Puerto Ordaz, ingresando ambas a Chile el día 29 de octubre del año 2019.

Sin embargo, la solicitud de Visa presentada por el amparado en el mes de mayo de 2019, al mismo tiempo que las de su esposa e hija, fue rechazada en el mes de julio de 2019, presentando el amparado una nueva solicitud de Visa de Responsabilidad Democrática en el mes de agosto de 2019, quedando a la espera de ser citado por el Consulado para la entrevista de rigor.

Mientras el amparado esperaba la citación por parte del Consulado, este recibe, con fecha 11 de noviembre de 2020, un correo électrónico de carácter masivo, enviado por la Cancillería de Chile a todo aquel que se encontraba tramitando una solicitud de Visa de Responsabilidad Democrática, con el siguiente mensaje: “Con motivo de la crisis sanitaria, producto del SARS-CoV 2, mediante el Decreto Supremo Nro. 102 de 16 de marzo de 2020, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, se decretó el cierre de fronteras que impidió el ingreso de numerosos extranjeros al país, con la consecuente suspensión de sus procedimientos de visación.

Habiéndose prolongado en el tiempo la necesidad de mantener dicho cierre, se ha excedido con ello el plazo exigido para la finalización del procedimiento administrativo, lo que corresponde, además, al criterio adoptado en diversos fallos por los Tribunales de Justicia, en el sentido que, de existir un retardo en su tramitación, debe dictarse el correspondiente acto terminal conforme a lo dispuesto en la ley. Por ende, de conformidad a lo previsto en el artículo 63 del Decreto Ley N° 1.094, de 1975, que establece normas sobre extranjeros en Chile, se deber rechazar una solicitud de visa de responsabilidad democrática por concurrir alguna de las causales contenidas en dicha disposición legal.

En el presente caso, corresponde rechazar dicha solicitud en virtud de la causal establecida en el artículo 63 N° 1 del DL 1094, en relación con los artículos 2° y 15 N° 7 del señalado cuerpo legal, así como de los artículos 1° y 2° del Decreto Supremo Nro. 102 de 16 de marzo de 2020, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, el cual dispuso el cierre temporal de lugares habilitados para el ingreso y egreso de extranjeros por emergencia de salud pública, por brote de Coronavirus.

Sin perjuicio de lo se alado anteriormente, en caso de variar las circunstancias tenidas a la vista, se podrá volver a pedir visación, cumpliendo con los requisitos que establece la ley, para lo cual se tendrá en especial consideración las solicitudes fundadas en reunificación familiar directa, cuando corresponda.

Durante las próximas semanas usted recibirá correo electrónico registrando la correspondiente resolución de rechazo.”.

Al conocer esta noticia, el amparado, consultando el estado de su solicitud a través del Sistema de Atención Consular, confirmó que la misma había sido cerrada, dejándole como única alternativa el volver a realizar una nueva solicitud de visa, lo cual no resulta serio, legal ni razonable.

Por último, en el mes de diciembre del año 2020, el amparado, por medio del envío de un sobre a la Dirección General de Asuntos Consulares, Inmigración y Chilenos en el Exterior, solicitó la reconsideración de su solicitud de Visa de Responsabilidad Democrática, de acuerdo a las instrucciones entregadas por la recurrida a través de la Comisión Presidencial para la Diáspora Venezolana en Chile. No obstante lo anterior, a la fecha de presentación de este recurso, el amparado no ha recibido ninguna respuesta por parte de la autoridad, prolongándose así la separación del núcleo familiar por más de 18 meses, sin siquiera existir certeza sobre un futuro pronunciamiento por parte de Cancillería.

Informe evacuado por el Ministerio de Relaciones Exteriores

Informa JULIO FIOL ZUÑIGA, Embajador, Director General de Asuntos Consulares Inmigración y Chilenos en el Exterior, indicando que por el brote mundial de SARS – CoV 2, el que ha afectado a Chile y a otros Estados, exigiendo a los Gobiernos disponer medidas sanitarias para contener su propagación y resguardar la salud de las personas. El estado de Chile, mediante Decreto Supremo N° 104 de 2020 del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, declaró estado de Excepción Constitucional por Catástrofe por calamidad pública. Previsto en el art culo 41 de la Constitución Política de la República, el que ha sido prorrogado sucesivamente. Adicionalmente, por medio del Decreto Supremo N° 102 de 2020 del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, se dispuso el cierre de todos los lugares habilitados para el tránsito de extranjeros al territorio nacional. Mediante Decreto Supremo N 500 de 2020, se modificó el Decreto Supremo N° 102 de 2020, manteniendo el cierre de los lugares habilitados para el tránsito de pasajeros hacia a el territorio nacional, por lo tanto existió un periodo de a lo menos 8 meses en que el ingreso de extranjeros no residentes estuvo prohibido, por el cierre de los terminales y pasos fronterizos que permiten el ingreso al territorio nacional.

Explica el artículo 55 de la Convención de Viena sobre relaciones Consulares (CRVS), dispone que la obligación internacional para el Estado de Chile de cumplir las normas del Estado receptor, en la especie Venezuela, cuya infracción llevaría una responsabilidad internacional para el país acreditante.

Agrega que el 13 de marzo de 2020 a través del Decreto N° 4.160 de la República Bolivariana de Venezuela, estableció un sistema de alarma para todo su territorio. La aplicación de normas restrictivas por parte de las autoridades venezolanas, incidieron tanto en lo que respecta a la atención de público como al cumplimiento de las reglas de suspensión de actividades y aforos. En los meses sucesivos, el estado de alarma fue prorrogado por diversos decretos.

Refiere que en el caso de los solicitantes de la Visa de Responsabilidad Democrática (VRD), podían iniciar el respectivo procedimiento administrativo en forma presencial, como también se encontraban en la obligación de proporcionar a la autoridad de Chile en Caracas el certificado de antecedentes penales (con una duración de 90 días) y, en el evento de obtener una decisión favorable, les correspondía a pagar en dependencias consulares el respectivo arancel, requerir la impresión de la visa de residencia en etiqueta autoadhesiva y las cedulas consulares, fuera de que se disponga el estampado de la misma en el o los pasaportes.

Se ala que dio el largo tiempo trascurrido desde que se decretó el estado de excepción en Venezuela y ante la imposibilidad de efectuar cualquier tipo de atención, el consulado general solicitó a la Cancillería venezolana indicar si existía a la posibilidad de continuar con la prestación de servicios consulares. Como consecuencia de las medidas restrictivas adoptadas por Venezuela, no se pudo atender público de forma presencial, entre los meses de marzo y octubre de 2020, generando una acumulación importante en el número de solicitudes que no se pudieron tramitar.

Agrega que en el caso de marras, el proceso de tramitación de la VRD, no ha terminado, ya que el correo enviado al recurrente, solo era una comunicación de un cierre o suspensión informática debido a la priorización de labores que se tuvo que realizar en la Secretaria de Estado, debido a la crisis sanitaria mundial debido al SARS-CoV2, lo que ha alterado el funcionamiento normal del servicio, lo que se traduce en la amplia congestión en la tramitación de permisos consulares.

Sostiene que el correo electrónico no debe ser considerado como acto administrativo terminal, por cuanto constituye una sola comunicación para atender la situación general de caso fortuito o fuerza mayor.

Estima que ordenar la continuación de la tramitación de VRD, solicitada por el recurrente es ineficaz, por cuanto dicha tramitación aún persiste hasta el día de hoy, considerando las circunstancias de caso fortuito o fuerza mayor. Ya que las restricciones sanitarias existentes tanto en Chile como en Venezuela hacen imposible tanto para los requirentes como para el estado cumplir con las exigencias que establece la normativa nacional para el otorgamiento de este tipo de visado.

Añade que se ha preferido como medida de buena administración, examinar desde la perspectiva migratoria las solicitudes que versan sobre la concesión de visas para los casos de reunificación familiar. Respecto a las demás solicitudes se ha vuelto imposible impracticable su sustanciación y han quedado pendientes hasta que las circunstancias lo permitan, según lo habilita el artículo 27 inciso final de la Ley 19.880.

Reitera que el correo electrónico que motiva el recurso de amparo, no debe ser considerado como un acto terminal del procedimiento de VRD, por cuanto no se ha dictado el acto decisorio que se pronuncia sobre la solicitud de visa por parte del Cónsul General de Chile en Caracas.

Sostiene que el derecho alegado por el recurrente no es un derecho indubitado, ya que éste está sometido a cumplir ciertas condiciones objetivas parta obtener la autorización por parte de la autoridad competente. El único derecho que se configura para el recurrente por haber presentado una solicitud de VRD ante consulado respectivo, es obtener una respuesta por parte de la autoridad consular, la que podrá ser impugnada por las vías legales o administrativas correspondientes.

Dice que para el caso de autos no se ha configurado el derecho constitucional del artículo 19 N° 7 letra a) de la Constitución Política de la República de ingresar a Chile; por cuanto éste establece que las personas tendrán el derecho de entrar y salir del territorio de la república en la medida que cumplan con las normas establecidas en la ley y salvando siempre el perjuicio de terceros. En el caso de los nacionales venezolanos, dicho derecho se configurará para entrar en calidad de turista o residente una vez que obtengan la visa o visto de turismo correspondiente.

El recurrente presentó al Ministerio de Relaciones exteriores la solicitud prioritaria de Visa de Responsabilidad Democrática de reunificación familiar, mediante carta de 5 de diciembre de 2020, la que fue referida por la Secretaria de Estado como prioritaria para la gestión consular de Chile para el año 2021, por tanto los trámites administrativos están plenamente vigentes y han sido preferidos por sobre otros tramites consulares ordinarios que practica el Servicio Exterior de Chile.

Concluye solicitando el rechazo del recurso, en todas sus partes, atendido que el proceso de tramitación de la visa solicitada por el recurrente, aún no ha concluido; la administración general y servicio consular de Chile, no han podido funcionar con normalidad durante los años 2020 y 2021 debido a las restricciones sanitarias vigentes en Chile y en Venezuela; y porque el derecho invocado por el recurrente no es indubitado, aún más si la esfera de libertad ambulatoria reclamada se encuentra delimitada conforme a la Carta Fundamental.

Considerandos y decisión de la Corte

Se trajeron los autos en relación.

CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que de conformidad con el artículo 21 de la Constitución Política de la República, el recurso de amparo es una acción que puede ser deducida a favor de toda persona que se hallare arrestada, detenida o presa con infracción de lo dispuesto en la Constitución o en las leyes, a fin de que se guarden las formalidades legales y se adopten de inmediato las providencias necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado.

El mismo recurso, y en igual forma, podrá ser deducido en favor de toda persona que ilegalmente sufra cualquiera otra privación, perturbación o amenaza en su derecho a la libertad personal y seguridad individual.

SEGUNDO: Que conforme a lo señalado en lo expositivo precedente, en el recurso deducido en la especie se pretende que se ordene al Ministerio de Relaciones Exteriores a dejar sin efecto la decisión de cerrar y rechazar la solicitud de Visa de Responsabilidad Democrática del amparado R.Z., a fin de que a través de la Sección Consular de Chile en Venezuela, lo cite a la entrevista de rigor y cumplidos los requisitos establecidos, otorgar la visa solicitada, emitiendo el salvoconducto respectivo en caso de que al momento de ser estampada la visa, el cierre de fronteras decretado en Chile continúe, con el fin de que puedan viajar a Chile y se materialice la reunificación familiar con su esposa, doña M.C.C.R., y sus hijas, M.C.R.C. y M.A.R.C..

Sostiene la recurrente que la petición de dichos documentos se hallaba en trámite, cuando recibió un correo electrónico, de carácter masivo, donde se informaba el cierre del procedimiento de solicitud de visas, a propósito del cierre de fronteras como motivo de la emergencia sanitaria, situación que impide el libre desplazamiento de su padre hacia Chile, impidiéndole reunirse con su mujer y sus dos hijas, que ya se encuentra en el país.

TERCERO: Que informando por el recurrido, el Embajador, Director General de Asuntos Consulares Inmigración y Chilenos en el Exterior, indicó , que en el caso materia de autos no es que se haya negado el otorgamiento de la visa mencionada, sino que se suspendió el procedimiento de otorgamiento, ya que éste importaba un fase de atención presencial en el Consulado de Chile en Venezuela, lo que no fue posible realizar dadas las medidas sanitarias, que detalla, y que se adoptaron por las autoridades de dicho país, más aún que se trata de gran cantidad de peticiones las recibidas en dicha legación, y que una vez que sean flexibilizadas tales medidas restrictivas, se continuará con la atención de público, pero en forma restringida y guardando la normativa dictada en ese país con motivo de la emergencia sanitaria, y, asimismo, teniendo en cuenta las capacidades humanas y estructurales limitadas de dicha representación consular.

Aduce, que en Chile se cerraron todos los lugares habilitados para el tránsito de extranjeros hacia el territorio nacional, y, recientemente, mediante Decreto N° 82, de 1 de abril de 2021, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, se dispuso, a partir del 5 de abril de este año, el cierre de fronteras durante ese mes para efectos de enfrentar la pandemia, restringiéndose los viajes al extranjero por treinta días, tanto para los ciudadanos chilenos como para los extranjeros residentes, salvo excepciones calificadas que allí se norman, mirando siempre el interés general del país, medida que fue extendida hasta el 31 de mayo de 2021, mediante Decreto N° 99, de 28 de abril de 2021, de la misma cartera, que extiende la vigencia del Decreto Supremo N° 102, de 2020, del citado ministerio, que dispuso el cierre temporal de lugares habilitados para el ingreso y egreso de extranjeros, por Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional, por brote del nuevo coronavirus (2019- NCOV).

CUARTO: Que, según aparece de autos, esta Corte no cuenta con el texto preciso del mencionado correo masivo que, supuestamente, impediría la obtención de las denominadas Visas de Responsabilidad Democrática (exigidas por nuestro país) y relativas al padre de la recurrente.

Sin embargo, de lo expuesto en el recurso y de lo consignado en el informe recién citado, fluye que ese correo existió, empero que no se trataría de uno que clausure administrativamente las posibilidades de obtención de las visas, sino que se refiere a la comunicación de una paralización transitoria, entretanto se regulariza el funcionamiento del Consulado de Chile en Puerto Ordaz, cuya normalidad de atención a usuarios se ha visto afectada, por largo tiempo, por las normas sanitarias y de orden público dictadas en Venezuela, y de que da cuenta detalladamente el aludido informe.

Y lo recién dicho, además, en estricta vinculación con las medidas que ha adoptado la autoridad administrativa de nuestro país – y que son de público conocimiento-, que ha redundado en el cierre temporal de nuestras fronteras, impidiéndose con ello el libre tránsito de connacionales y de extranjeros.

QUINTO: Que, entonces, no existe aquí un acto administrativo terminal propiamente dicho, en los términos de la Ley 19.880, situación que, desde luego, conduce razonablemente a concluir que no se ha impedido, en forma definitiva, el ingreso al país al amparado.

Sin embargo, y en base principalmente al principio de reunificación familiar reconocido en el artículo 9° de la Ley 20.430 – aplicable en la especie por analogía-, así como el deber de resguardo de la familia que dispone el inciso final del artículo 1° de la Constitución Política de la República, impone al Estado de Chile, luego de haber otorgado visa a la cónyuge e hijas del amparado, no ser el causante o responsable de impedimentos u obstáculos injustificados y/o arbitrarios de orden administrativo y burocrático que entorpezcan o dificulten más allá de lo razonable, la reunión de ellas y sus padres.

SEXTO: Que en un caso análogo, la Excma. Corte Suprema en sentencia de 18 de mayo de 2021, dictada en casa rol N° 33.951 – 2021, ha se alado que: “esos impedimentos u obstáculos carentes de motivación y razonabilidad se observan en la especie, desde que no se atiende a la circunstancia de la titularidad de Visa de Responsabilidad Democrática por parte de los padres de los niños Moreno León y la tramitación de los permisos de residencia definitiva respecto a ellos” y agrega, “Que, así las cosas, siendo la Administración responsable de la separación familiar de los amparados y sus padres, por causas que no resultan aceptables, este Tribunal adoptará las medidas necesarias para reparar la afectación de los derechos vulnerados.”.

SÉPTIMO: Que en estas condiciones y atendida la gravedad de la medida administrativa de obstaculizar el otorgamiento de la Visa de Responsabilidad Democrática que impide el ingreso al país del amparado para la reunificación familiar, requiere que los argumentos expuestos en la resolución impugnada excedan de los aspectos puramente formales, convirtiéndola en una actuación arbitraria, carente de razonabilidad suficiente en relación con la relevancia de la medida adoptada.

OCTAVO: Que, entonces, el remedio al acto arbitrario antes referido, se traduce en que la autoridad administrativa, en este particular caso, debe adoptar las medidas más eficientes y eficaces para entregar, en el menor tiempo posible, una respuesta precisa y clara sobre la petición de obtención de la mencionada visa de ingreso al país, porque mantener en el caso del amparado una situación prolongada de incertidumbre, importa, como es de toda evidencia, impedirles en los hechos, la reunificación familiar, mediante su libre tránsito hacia nuestro país, cumplidos que sean, dentro de un término razonable, los trámites de rigor.

Y de frente a la situación descrita -y en las peculiares circunstancias anotadas-, no ha habido una respuesta oportuna de la respectiva autoridad administrativa, lo que deviene en un escenario de ilegalidad, razón por la que se hará lugar, sin mayores dilaciones, al amparo impetrado y de la forma que se pasar a indicar.

Por estas consideraciones, y de conformidad, además con lo previsto en el artículo 21 de la Constitución Política de la República y en el Decreto ley N° 1.094, de 1975; se acoge el recurso de amparo de autos, dejándose sin efecto la resolución que dispuso el rechazo de la visa de responsabilidad democrática pedida en favor del amparado L.A.R.Z. y, consecuencialmente, se dispone que el Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de su Consulado en Venezuela continúe con la tramitación ya iniciada, adoptando, dentro de un plazo razonable que no podrá exceder de cuarenta y cinco días hábiles administrativos, todas las medidas que fueren del caso para continuar con la tramitación de la denominada Visa de Responsabilidad Democrática relativas a la situación de reunificación familiar formulada, debiendo dar una respuesta precisa y clara, a la solicitud efectuada en tal sentido.

El señor Director General de Asuntos Consulares, Inmigración y de Chilenos en el Extranjero, dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores, deberá informar oportunamente a esta Corte, de las medidas adoptadas con motivo de lo resuelto precedentemente.

Comuníquese, en su oportunidad y por la vía más expedita, al Ministerio de Relaciones Exteriores.

Regístrese, notifíquese y archívese oportunamente.

Redacción del ministro titular don Carlos Aldana Fuentes.

Rol N° 186-2021 Amparo.-

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