En fallo pronunciado el pasado 19 de julio de 2021, la Primera Sala de la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Copiapó, conformada por la Ministra señora Aida Osses Herrera, el Ministro Interino señor Rodrigo Cid Mora y la Abogada Integrante señora Verónica Muñoz Álvarez, decidió acoger recurso de amparo interpuesto en contra del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile por haber cerrado y rechazado solicitud de Visa de Responsabilidad Democrática el pasado 11 de noviembre de 2020 a través de un correo electrónico de carácter masivo.

De acuerdo al fallo, no corresponde analizar si el acto reclamado consistente en el correo electrónico de fecha 11 de noviembre constituye propiamente un acto administrativo, pues ello resulta completamente ajeno al objeto la acción de amparo, bastando en su lugar el constatar que constituye una clara manifestación de voluntad de la autoridad, que ha sido expresamente reconocida por esta última en su informe y que además se erige en un obstáculo evidente para que el peticionante pueda obtener el respectivo pronunciamiento en cuanto a la visa de responsabilidad democrática a que postuló y con ello viajar a chile para reencontrarse con su progenitora.

Por lo anterior, en opinión de los sentenciadores, «cabe concluir que el señalado correo electrónico es ilegal, por cuanto supone el rechazo de la petición del recurrente, pero de un modo general y abstracto, aplicable a todos los postulantes por igual, sin hacerse cargo de las particularidades del caso» (considerando sexto).

Texto de la sentencia

C.A. de Copiapó.

Copiapó, diecinueve de julio de dos mil veintiuno.

VISTOS Y TENIENDO PRESENTE:

1°) Con fecha 8 de julio del año en curso, comparece el abogado don Marco Antonio Valdés Merino; e interpone acción de amparo en favor de don C.A.M.A., de nacionalidad venezolana, Pasaporte N.º 1519YXXXX; la que es dirigida en contra del Ministerio de Relaciones Exteriores, por el cierre y rechazo de la tramitación de su solicitud de visa de responsabilidad democrática destinada a obtener la reunificación familiar con su madre, doña P.C.A.P., también de nacionalidad venezolana, técnico superior universitario en administración, cédula de identidad para extranjeros N° 26.XXX.XXX-X y domiciliada en C.A. N° XXX, L.M., comuna de Copiapó; acto que califica como ilegal y atentatorio de su derecho relativo a la libertad personal del artículo 19 N° 7 de la Constitución Política de la República, de acuerdo a los antecedentes que en síntesis se exponen a continuación.

En lo fundamental, expone que doña P.C.A.P. reside legalmente en el territorio nacional, luego de haber ingresado al territorio nacional el 8 de enero de 2019 en calidad de turista y haber obtenido luego una visa sujeta a contrato de trabajo, encontrándose actualmente tramitando un permiso de residencia definitiva.

Por su parte, el amparado es hijo de la Sra. A.P., según da cuenta el certificado de nacimiento que acompaña y estando en Venezuela, con fecha 3 de septiembre de 2019, solicitó la visa de responsabilidad democrática a través del Sistema de Atención Consular, a fin de obtener la reunificación familiar con su progenitora, siendo notificado más de 5 meses después, esto es, el 17 de febrero de 2020, que su solicitud había sido recibida satisfactoriamente. Acto seguido, fue citado para presentarse ante el Consulado de Chile en Caracas entre los días 3 y 5 de febrero de 2020.

Asimismo, menciona que el día 19 de febrero de 2020, concurrió ante el Consulado de General de Chile en Caracas, a la cita de rigor, entregando los documentos requeridos por la autoridad, incluyendo su pasaporte y el comprobante de pago por los derechos de la visa.

Sin perjuicio de lo anterior, luego refiere que el día 11 de noviembre de 2020, fue notificado del cierre masivo de la tramitación de las solicitudes de Visa de Responsabilidad Democrática, mediante un correo electrónico cuyo tenor es el siguiente: “Con motivo de la crisis sanitaria, producto del SARS– CoV2, mediante el Decreto Supremo Nro. 102 de 16 de marzo de 2020, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, se decretó el cierre de fronteras que impidió el ingreso de numerosos extranjeros al país, con la consecuente suspensión de sus procedimientos de visación. Habiéndose prolongado en el tiempo la necesidad de mantener dicho cierre, se ha excedido con ello el plazo exigido para la finalización del procedimiento administrativo, lo que corresponde, además, al criterio adoptado en diversos fallos por los Tribunales de Justicia, en el sentido que, de existir un retardo en su tramitación, debe dictarse el correspondiente acto terminal conforme a lo dispuesto en la ley. Por ende, de conformidad a lo previsto en el artículo 63 del Decreto Ley N° 1.094, de 1975, que establece normas sobre extranjeros en Chile, se deberá rechazar una solicitud de VISA DE RESPONSABILIDAD DEMOCRÁTICA por concurrir alguna de las causales contenidas en dicha disposición legal. En el presente caso, corresponde rechazar dicha solicitud en virtud de la causal establecida en el artículo 63 N° 1 del DL 1094, en relación con los artículos 2° y 15 N° 7 del señalado cuerpo legal, así como de los artículos 1°y 2° del Decreto Supremo Nro. 102 de 16 de marzo de 2020, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, el cual dispuso el cierre temporal de lugares habilitados para el ingreso y egreso de extranjeros por emergencia de salud pública, por brote de Coronavirus. Sin perjuicio de lo señalado anteriormente, en caso de variar las circunstancias tenidas a la vista, se podrá volver a pedir visación, cumpliendo con los requisitos que establece la ley, para lo cual se tendrá en especial consideración las solicitudes fundadas en reunificación familiar directa, cuando corresponda. Durante las próximas semanas usted recibirá correo electrónico registrando la correspondiente resolución de rechazo.”.

Sin perjuicio de ello, la señora A.P. con fecha 7 de diciembre de 2020, actuando en favor de su hijo, solicitó una reconsideración del señalado cierre de la tramitación y rechazo de la solicitud de visa de responsabilidad democrática, la que hasta la fecha no ha sido resuelta por la autoridad.

Seguidamente, precisa que la conducta de la recurrida es ilegal por cuanto resuelve de manera genérica todas las solicitudes de visa que se encontraban en trámite, siendo evidente que no todas las personas se encuentran en la misma situación. Asimismo, detalla que vulnera diversas normas relativas al estatuto de Extranjería, de los actos y procedimientos administrativos y de protección a la familia.

Más adelante, argumenta que esta materia ya ha sido conocida por la Excelentísima Corte Suprema, la que de manera reiterada y consistente ha acogido acciones similares a la de autos, citando al efecto, entre muchos otros, los fallos pronunciados en las causas Rol 11.642, 16.901-2021, 19.219-2021, 22.277-2021, 28.874-2021, 30.391-2021 y 31.673-2021.

Posteriormente, realiza abundantes citas de normas de derecho interno e internacional, para finalmente solicitar que se acoja el presente arbitrio constitucional, ordenándose a la recurrida a través de la Sección Consular de Chile en Venezuela a reanudar la tramitación de la solicitud de visa de responsabilidad democrática, citando al amparado sin más trámite y, cumplidos los requisitos establecidos en Oficio Circular N° 96 dictado el año 2018 por el Subsecretario de Relaciones Exteriores, otorgar la señalada visa, emitiendo el salvoconducto respectivo en caso de que al momento de ser estampada la visa, el cierre de fronteras decretado en Chile continúe, con el fin de que pueda viajar a Chile y se materialice la reunificación familiar.

2°) Con fecha 14 de julio pasado, la recurrida evacuó el informe que le fue requerido, el que fue suscrito por don Julio Fiol Zúñiga, en su calidad de Director General de Asuntos Consulares, Inmigración y de Chilenos en el Exterior; y por medio del cual solicitó el rechazo de la acción de amparo de autos, de acuerdo a los siguientes fundamentos principales.

Al efecto, expone las medidas extraordinarias de restricción de desplazamiento y de aforo que han sido dispuestas por la autoridad venezolana y que han impedido el normal desarrollo de las funciones del Consulado chileno en Caracas, cuestión que a su turno afectó la tramitación de las solicitudes de visa de responsabilidad democrática. Así, existió una alta congestión de solicitudes a las que no se pudo dar respuesta, más aún con los limitados recursos con que cuenta la señala oficina consular, relevando la necesidad de realizar una revisión acabada y de tipo presencial de la documentación de cada postulante, misma que no es posible desarrollar en las actuales condiciones.

Seguidamente, manifiesta que el acto recurrido en autos corresponde a una simple comunicación por correo electrónico que expresa un caso fortuito o fuerza mayor, que no constituye un acto administrativo y que además no supone el rechazo de la petición de visa. Sobre el punto, aduce que tal acto únicamente implica un cierre o suspensión informática, de manera que el amparo no podría prosperar, pues la tramitación de la visa aún no ha concluido. Asimismo, refiere que no es razonable exigir al servicio un funcionamiento normal o regular atendidas las circunstancias extraordinarias de actual contexto sanitario en Chile y Venezuela.

Asimismo asevera que no se ha vulnerado en modo alguno a la libertad personal, careciendo el amparado de un derecho indubitado, pues conforme a la Constitución Política de la República, el ejercicio de tal libertad depende de la regulación que la ley haga a su respecto. En este caso, el recurrente podrá entrar y salir del territorio nacional, una vez que cumpla con las respectivas exigencias y las condiciones sanitarias tanto de Chile como de Venezuela así lo permitan.

Por todo lo anterior y previas abundantes citas legales reglamentarias, solicita el rechazo de la presente acción de amparo.

3°) El artículo 21 de la Constitución Política de la República, consagra la denominada acción de amparo y dispone, en lo pertinente, que: «Todo individuo que se hallare arrestado, detenido o preso con infracción de lo dispuesto en la Constitución o en las leyes, podrá ocurrir por sí, o por cualquiera a su nombre, a la magistratura que señale la ley, a fin de que ésta ordene se guarden las formalidades legales y adopte de inmediato las providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado «. De igual forma el inciso tercero de dicho precepto señala que «El mismo recurso, y en igual forma, podrá ser deducido en favor de toda persona que ilegalmente sufra cualquiera otra privación, perturbación o amenaza en su derecho a la libertad personal y seguridad individual, La respectiva magistratura dictará en tal caso las medidas indicadas en los incisos anteriores que estime conducentes para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado».

4°) Para la adecuada resolución del asunto planteado en autos, corresponde en primer lugar advertir que lo que ha motivado la acción de amparo es la remisión por parte de la autoridad administrativa, de un correo electrónico comunicando el término de la tramitación de la petición de visa de responsabilidad democrática del amparado, en atención a que habría transcurrido el plazo establecido en la ley para ello, atribuyendo razones de fuerza mayor, en particular aquellas vinculadas a la pandemia de Covid 19, la que impidieron el funcionamiento regular del Consulado de Chile en Venezuela. Luego, corresponde determinar si dicha actuación merece algún reproche de ilegalidad; y de ser así, si esto importa alguna vulneración del derecho del amparado a la libertad personal, en los términos planteados en la acción de autos.

5°) En el contexto precedentemente descrito, cabe señalar que la materia está regulada en la Ley de Extranjería, DL 1.094, de 1975, que establece Normas sobre Extranjeros en Chile; en el Decreto 597, de 1984, del Ministerio del Interior que contiene el Reglamento de Extranjería; y en el Decreto 172, de 1977, del Ministerio de Relaciones Exteriores, Reglamento Consular de Chile.

Asimismo, rige en este caso las normas aplicables al otorgamiento de la Visa de Responsabilidad Democrática, según Oficio Circular N° 96, de 9 de abril de 2018 y Oficio Circular N° 17, de 29 de enero de 2021, de la Subsecretaría de Relaciones Exteriores.

Finalmente, es atingente el artículo 27 de la Ley 19.880, aplicable a la actividad de la Administración, el que conforme a las reglas generales, dispone que «Salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podrá exceder de seis meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final».

6°) No corresponde en esta sede cautelar y de urgencia entrar analizar si el acto reclamado consistente en el correo electrónico de fecha 11 de noviembre constituye propiamente un acto administrativo, pues ello resulta completamente ajeno al objeto la acción de amparo.

En su lugar, basta con constatar que constituye una clara manifestación de voluntad de la autoridad, que ha sido expresamente reconocida por esta última en su informe y que además se erige en un obstáculo evidente para que el peticionante pueda obtener el respectivo pronunciamiento en cuanto a la visa de responsabilidad democrática a que postuló y con ello viajar a chile para reencontrarse con su progenitora.

Dicho lo anterior, cabe concluir que el señalado correo electrónico es ilegal, por cuanto supone el rechazo de la petición del recurrente, pero de un modo general y abstracto, aplicable a todos los postulantes por igual, sin hacerse cargo de las particularidades del caso.

En efecto, el procedimiento administrativo que se sigue en relación a la solicitud del recurrente de visa democrática, no puede resolverse de manera genérica, toda vez que resulta evidente que no todas las personas que postularon a ella se encuentran en la misma situación. De esta manera, cabe referir que dicha irregularidad constituye una infracción grave al deber que impone a la Administración el artículo 41 de la Ley 19.880, tal y como reiteradamente lo ha declarado la Excelentísima Corte Suprema en diversos fallos, como por ejemplo, el pronunciado en causa Rol 22.277-2021.

Por otra parte, la alegación de la autoridad recurrida en cuanto dicho correo electrónico constituye sólo un cierre o suspensión informática del procedimiento, es no sólo impertinente al objeto de lo debatido sino que además contraria al contenido mismo de la comunicación. En efecto, ésta expresamente indica que “En el presente caso, corresponde rechazar dicha solicitud en virtud de la causal establecida en el artículo 63 N° 1 del DL 1094, en relación con los artículos 2° y 15 N° 7 del señalado cuerpo legal, así como de los artículos 1°y 2° del Decreto Supremo Nro. 102 de 16 de marzo de 2020, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública…”, para agregar posteriormente que “Durante las próximas semanas usted recibirá correo electrónico registrando la correspondiente resolución de rechazo”. Así, es prístina la decisión de la autoridad de rechazar la petición del recurrente, sin mencionar además que desde el 11 de noviembre de 2020 han transcurrido más de ocho meses sin que se haya emitido, al menos formalmente, la respectiva resolución que cumpla con todas las exigencias legales, en especial, en lo relativo a su contenido y fundamentación, cuestión esencial para que éste pueda ejercer las facultades de impugnación que le reconoce la ley.

Por lo demás, las razones que expresa la recurrida para justificar su decisión, son del todo contrarias al derecho reconocido por la Constitución Política de la República, a todas las personas, con independencia de su nacionalidad, en el artículo 19 N° 14, de presentar solicitudes a la autoridad, pues ello ciertamente exige que ésta emita el respectivo pronunciamiento, con apego a los procedimientos legales y además respetando plenamente el principio de celeridad consagrado en el artículo 7 de la Ley 19.880, el que ha sido establecido por el legislador como una garantía de las personas frente a la administración y no como un elemento que permita poner término a un procedimiento administrativo, sin dar la debida respuesta, precisamente porque el mismo Estado no ha sido capaz de cumplir con la normativa que lo regula.

7°) Habiéndose verificado que el actuar de la autoridad recurrida es ilegal, corresponde ahora analizar si éste ha importado alguna vulneración del derecho de amparado a la libertad personal.

Sobre el particular, esta Corte concluye que efectivamente concurre en la especie una perturbación a la libertad personal, del Sr. M.A., pues se traduce en un impedimento para ingresar al país y para reunirse con su madre, en circunstancias que se encontraba en plena tramitación de su visa, sin poder obtener un resultado favorable, por causas que no le son imputables.

En la materia, el solo hecho que en la actualidad exista un cierre de fronteras motivado por la crisis sanitaria, no es suficiente motivo para rechazar -u omitir el debido pronunciamiento- respecto de las solicitudes de visa de responsabilidad democrática, pues en caso de concederse la misma, el ingreso al territorio nacional de parte del beneficiado, ciertamente dependerá del momento en que las condiciones así lo permitan, debiendo además la autoridad disponer en su oportunidad las medidas necesarias para que ello ocurra con prontitud y salvaguardando siempre el interés general.

No está de más llamar la atención en orden a que, conforme al artículo 19 N° 7 letra a) de la Carta Fundamental, parte de la libertad personal consistente justamente en residir y permanecer en cualquier lugar de la República y entrar y salir de su territorio; contenido de la caución constitucional anotada, que claramente se ve amagada por la actuación de la recurrida, puesto que al impedimento contextual de tipo sanitario, que obviamente limita, por ahora, la posibilidad del recurrente para ingresar al país en que reside su progenitora, la autoridad ha agregado de modo arbitrario y sin sustento legal, un segundo impedimento, que el Sr. M.A. no podrá superar una vez superado el obstáculo sanitario, consistiendo justamente en ello la amenaza a la libertad de quien ocurre en pos de amparo.

8°) En atención a todo lo anteriormente razonado, corresponde acoger la presente acción de amparo pues la conducta de la recurrida resulta ilegal, ya que se sitúa al margen de la normativa vigente y además, importa una arbitrariedad pues supone la dictación de un acto genérico que no distingue la situación particular de la amparada, afectando con ello la garantía prevista en el artículo 19 N° 7 de la Carta Fundamental y desconociendo además su derecho a la reunificación familiar, sin respetar la fecha en que la solicitud original fue presentada y lo ya actuado por ella.

Por otro lado, es necesario destacar que la solicitud de responsabilidad democrática del amparado fue realizada con fecha 3 de septiembre de 2019, época en que se encontraba vigente el Oficio Circular N.º 96, de 9 de abril de 2018 de la Subsecretaría de Relaciones Exteriores, que establecía una serie de requisitos y condiciones para la entrega del señalado permiso de ingreso al territorio nacional, siendo entonces con arreglo a dicha normativa que el amparado presentó su petición.

No obstante, la autoridad con fecha 29 de enero de 2021 dictó el Oficio Circular N° 17 que vino a establecer nuevas exigencias para la concesión de la visa de responsabilidad democrática en análisis. De esta suerte, cabe concluir que es del todo improcedente que la recurrida pretenda en lo sucesivo hacer aplicable estos nuevos requisitos al caso del amparado, luego de infringir abiertamente el principio de celeridad en la tramitación de la solicitud del amparado, al punto que con fecha 11 de noviembre de 2020 le comunicó, de un modo ilegal como ya fuera señalado, el cierre del respectivo procedimiento administrativo, junto con indicarle que “Durante las próximas semanas usted recibirá correo electrónico registrando la correspondiente resolución de rechazo”, misma que hasta la fecha no ha sido pronunciada, dejando al interesado en la total indefensión.

De esta manera, de acuerdo a las facultades preventivas con que cuenta esta Corte y a fin de entregar certeza a la tramitación de la solicitud de visa de responsabilidad democrática del amparado, se accederá a su petición en orden a declarar que en su caso se deberá hacer aplicación de la normativa contenida en el Oficio Circular N° 96, de 9 de abril de 2018 de la Subsecretaría de Relaciones Exteriores; sin que le puedan ser aplicables las nuevas exigencias establecidas en el Oficio Circular N.º 17 de 29 de enero de 2021. De lo contrario, el amparado podría verse privado de acceder a la mencionada visa por el sólo retardo u omisión de la autoridad recurrida en emitir el debido pronunciamiento.

Por estos motivos y con lo dispuesto en el artículo 21 de la Carta Fundamental, SE ACOGE la acción de amparo interpuesta en estos antecedentes en favor don C.A.M.A., de nacionalidad venezolana, Pasaporte N° 151XXXXXX; sólo en cuanto se dispone que el Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de su Consulado en Venezuela, deberá continuar con la tramitación de su petición de su visa de responsabilidad democrática de fecha 3 de septiembre de 2019, conforme a las exigencias establecidas en el Oficio Circular N° 96, de 9 de abril de 2018, de la Subsecretaría de Relaciones Exteriores vigente a la época de la señalada solicitud; debiendo en consecuencia citar al Sr. M.A. a entrevista en el Consulado de Chile en Caracas, para el día y hora a fijarse, dentro de un plazo razonable que no podrá exceder de 30 días corridos, e indicándole con la debida antelación la documentación que deberá adjuntar; si fuere del caso; o bien, emitiendo el respectivo pronunciamiento de fondo si dicho trámite ya fue evacuado, dentro del mismo plazo y conforme a las exigencias del citado Oficio Circular N° 96.

Redacción de la Abogada Integrante señora Verónica Álvarez Muñoz.

Regístrese; comuníquese; y archívese, en su oportunidad.

N° Amparo-119-2021.

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